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    2013年，***明確提出大部制改革，但核心卻要組建食藥監(jiān)總局，而各地卻開(kāi)啟了的“三合一”模式，即工商、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)交由一個(gè)部門(mén)管轄。不過(guò)，隨著大部制改革的遇冷，食藥監(jiān)體制改革也未能順利推行。如今，食藥監(jiān)體制改革風(fēng)聲再起，按**副總理的說(shuō)法，7月上旬要完成調(diào)研，爭(zhēng)取拿出辦法。究竟是“三合一”還是***設(shè)立食藥監(jiān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，屆時(shí)或可見(jiàn)分曉。

    國(guó)家食藥總局畢總局長(zhǎng)最近很忙，上半年全國(guó)人大委員會(huì)組織的《食品安全法》執(zhí)法檢查剛結(jié)束，便馬不停蹄地赴各地調(diào)研食藥監(jiān)管體制改革問(wèn)題。

    7月6日，國(guó)家食藥總局官網(wǎng)上刊發(fā)一則標(biāo)題為《畢井泉在河北調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)不忘初心 繼續(xù)前進(jìn) 加快完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品監(jiān)管體制》新聞。新聞中，畢總局長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)，完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)，是**、***的重大決策部署，是落實(shí)“四個(gè)最嚴(yán)”要求的重要制度和組織保障，也是加強(qiáng)食品藥品監(jiān)管工作的重要標(biāo)志。各地情況千差萬(wàn)別，要鼓勵(lì)地方結(jié)合實(shí)際大膽探索。但任何形式的探索，都必須堅(jiān)持黨的十八屆三中全會(huì)決定和***關(guān)于地方食品藥品監(jiān)管體制改革的要求不動(dòng)搖，不忘加強(qiáng)食品藥品監(jiān)管工作的改革初衷。要落實(shí)整合職能、組建機(jī)構(gòu)、劃轉(zhuǎn)充實(shí)人員編制、設(shè)立派出機(jī)構(gòu)的規(guī)定，保證基層有責(zé)任、有崗位、有人員、有手段履行好日常檢查和產(chǎn)品抽檢職責(zé)。

    畢局長(zhǎng)的話可以追溯到中央的兩個(gè)文件：一個(gè)是黨的十八屆三中全會(huì)《**中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)食藥安全的要求“完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立最嚴(yán)格的覆蓋全過(guò)程的監(jiān)管制度，建立食品原產(chǎn)地可追溯制度和質(zhì)量標(biāo)識(shí)制度，保障食品藥品安全。”另一個(gè)是***于2013年3月10日下發(fā)《***機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》以及隨后下發(fā)的國(guó)發(fā)[2013]18號(hào)文件《***關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見(jiàn)》。在這兩份文件里，明確提出“國(guó)家組建中華人民共和國(guó)成立家食品藥品監(jiān)督管理總局，對(duì)食品藥品實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督管理”,同時(shí)要求地方“在整合原食品藥品監(jiān)管、工商、質(zhì)監(jiān)部門(mén)現(xiàn)有食品藥品監(jiān)管力量基礎(chǔ)上，建立食品藥品監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)”.誠(chéng)如斯言，那么畢總局長(zhǎng)的態(tài)度昭然若揭，那便是要否定“三合一”,單獨(dú)設(shè)立食藥監(jiān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

    畢總局長(zhǎng)的態(tài)度雖然很明確，但最總是否能為中央所采納呢？這就涉及此番改革所牽涉的國(guó)家食藥總局、工商總局和質(zhì)監(jiān)總局三家的博弈以及對(duì)中央的意圖了。

    此外，**委員長(zhǎng)曾親自帶隊(duì)進(jìn)行了貫徹實(shí)施《食品安全法》執(zhí)法大檢查，向常委會(huì)提交報(bào)告指出：部分市縣將新組建的食品藥品監(jiān)管部門(mén)與工商、質(zhì)監(jiān)、物價(jià)等部門(mén)合并為“多合一”的市場(chǎng)監(jiān)管局……有些地方弱化了食品安全監(jiān)管職能……上級(jí)多頭部署，下級(jí)疲于應(yīng)付，存在不協(xié)調(diào)等情況。同時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)名稱(chēng)標(biāo)識(shí)不統(tǒng)一、執(zhí)法依據(jù)不統(tǒng)一、執(zhí)法程序不統(tǒng)一、法律文書(shū)不統(tǒng)一等問(wèn)題影響了法律實(shí)施效果。隨后，人大常委會(huì)還就食品安全問(wèn)題專(zhuān)題質(zhì)詢(xún)了***。

    此后，**機(jī)關(guān)報(bào)《人民日?qǐng)?bào)》在7月6日評(píng)論版刊文指出，有的省市提出工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)“三合一”的改革方案，但相關(guān)部門(mén)希望保留基層的“腿”和陣地。這些言論和舉措某種程度上也釋放著決策層的信號(hào)。很顯然，高層對(duì)目前的“三合一”、“多合一”的現(xiàn)狀是不滿意的。

    那么，對(duì)于目前基層食藥監(jiān)“三合一”模式，三家總局的態(tài)度如何呢？坊間的看法是國(guó)家食藥總局?jǐn)y***食藥體制改革頂層設(shè)計(jì)文件之威，要求各地保持食藥監(jiān)管體制的***性和系統(tǒng)性；國(guó)家質(zhì)檢總局糾結(jié)于機(jī)構(gòu)中是否有“質(zhì)量”二字；工商總局堅(jiān)定支持，不僅沒(méi)有要求市場(chǎng)監(jiān)管局加掛工商局的牌子，也沒(méi)有要求市場(chǎng)監(jiān)管局的名稱(chēng)必須有“工商”字樣，反倒是把自己轄下的“中國(guó)工商行政管理學(xué)會(huì)”更名為“中國(guó)市場(chǎng)監(jiān)督管理學(xué)會(huì)”.

    三家總局會(huì)有如此態(tài)度源于三家總局的歷史沿革和發(fā)展?fàn)顟B(tài)。在三家總局中，工商、質(zhì)監(jiān)歷史最久，**后就有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置。在地方**機(jī)構(gòu)改革中，各地成立質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局，實(shí)行省級(jí)以下垂直管理。工商部門(mén)一直活躍在經(jīng)濟(jì)發(fā)展最前沿，是三個(gè)部門(mén)中公務(wù)員最多、機(jī)構(gòu)最全、辦公設(shè)備最完整、制服和執(zhí)法程序、執(zhí)法文書(shū)最統(tǒng)一的部門(mén)。而目前的國(guó)家食藥總局其前身是1998在國(guó)家醫(yī)藥行政部門(mén)和藥政部門(mén)的基礎(chǔ)上組建***直屬機(jī)構(gòu)國(guó)家藥品監(jiān)督管理局。2003年，在原有基礎(chǔ)上組中華人民共和國(guó)成立家食品藥品監(jiān)督管理局，除原職能處，并負(fù)責(zé)食品、保健品、化妝品的管理。2008年，根據(jù)《***機(jī)構(gòu)改革方案》，由衛(wèi)計(jì)委管理。2013年，根據(jù)國(guó)發(fā)[2013]18號(hào)文件組建成為現(xiàn)有的國(guó)家食藥總局，是目前三局中人數(shù)最少的。

    從歷史格局來(lái)看，質(zhì)監(jiān)和工商都是大局，一直以來(lái)都是***的直屬機(jī)構(gòu)，因?yàn)槭称钒踩珕?wèn)題越走越近。食藥總局是新設(shè)機(jī)構(gòu)，半路出家，脫胎原來(lái)的衛(wèi)計(jì)委，職能、機(jī)構(gòu)和人員都很不完備。在2007年，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局首任局長(zhǎng)**因嚴(yán)重瀆職被判處**。雖然在食品安全問(wèn)題上，三局誰(shuí)都沒(méi)有資格說(shuō)自己專(zhuān)業(yè)，在以前分段式管理的時(shí)候，生產(chǎn)環(huán)節(jié)是質(zhì)監(jiān)、流通環(huán)節(jié)是工商、消費(fèi)環(huán)節(jié)是衛(wèi)生。在統(tǒng)一性方面，質(zhì)監(jiān)和工商卻顯然更有優(yōu)勢(shì)，尤以工商為甚，質(zhì)監(jiān)對(duì)市場(chǎng)并不熟悉，工商長(zhǎng)期活躍在市場(chǎng)前沿，而且擁有遍布鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的“腿”和陣地，力量更強(qiáng)大。

    而食藥總局就不一樣了，如果“三合一”,那么按照統(tǒng)一權(quán)威的要求，最終食藥總局將會(huì)落得合并的結(jié)局。就算總局保留著，底下基層也會(huì)被原先工商、質(zhì)把持，政令難以暢通，加上現(xiàn)在屬地管理體制，食藥總局的聲音就會(huì)被越來(lái)越弱化，而如果***設(shè)立，效果會(huì)絕然相反，所以，畢總局長(zhǎng)的態(tài)度不難理解。

    畢總局長(zhǎng)一番苦心，有理有據(jù)、合情合理，大有為高層所采納并加以推行之勢(shì)，但是事情沒(méi)那么簡(jiǎn)單，要是一切都有如當(dāng)初，為何還有今天的局面呢？食藥監(jiān)改革的走向究竟如何，我們將拭目以待。

    此前，清華大學(xué)公共管理學(xué)院葉嵐博士的一項(xiàng)研究指出：“綜觀各國(guó)，市場(chǎng)監(jiān)管體系可以統(tǒng)一，但食品藥品監(jiān)管一直是典型的專(zhuān)項(xiàng)職能，很少被合并和切割。如美國(guó)，有專(zhuān)門(mén)的食品藥品監(jiān)管局（FDA），也有監(jiān)管一般市場(chǎng)秩序的聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（FTC）。而英國(guó)則專(zhuān)設(shè)藥品和健康產(chǎn)品管理局（MHRA）；日本則由厚生勞動(dòng)省監(jiān)管除農(nóng)產(chǎn)品之外的食品安全。”

    關(guān)注食藥改革的國(guó)家行政學(xué)院副教授胡穎廉說(shuō)：“市場(chǎng)監(jiān)管的對(duì)象是各類(lèi)市場(chǎng)主體的*行為，目的是維護(hù)市場(chǎng)秩序；食藥監(jiān)管的對(duì)象是特定產(chǎn)品的質(zhì)量安全，屬于公共安全范疇，兩者的定位截然不同。”

    不過(guò)，南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院教授宋華琳認(rèn)為，也不能簡(jiǎn)單以食藥監(jiān)局單獨(dú)設(shè)立與否作為衡量監(jiān)管成效的標(biāo)志。統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管有利于不同領(lǐng)域市場(chǎng)監(jiān)管的相互學(xué)習(xí)，如果運(yùn)行得好，可以充實(shí)基層監(jiān)管力量，增加食品藥品監(jiān)管資源特別是基層監(jiān)管資源，推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，減少監(jiān)管協(xié)調(diào)成本。

    其實(shí)，不管是現(xiàn)在提出的食藥局單獨(dú)分設(shè)，還是當(dāng)初“三合一”在多地的推行，恐怕拋開(kāi)面上的頂層依據(jù)之外，誰(shuí)都沒(méi)有資格說(shuō)自己動(dòng)機(jī)比其他人更高尚。改革的實(shí)質(zhì)就是利益的再調(diào)整和再分配，它不僅需要科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，更需要一竿子插到底抓落實(shí)的決心和韌勁，需要各級(jí)官員居于公心的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)。改革不需要扯食品安全究竟是“公共安全”還是“市場(chǎng)監(jiān)管”這樣的專(zhuān)業(yè)，也不需要挾紅頭文件渲染情懷和初衷，改革需要的實(shí)實(shí)在在的謀事干事，對(duì)于廣大基層干部和老百姓來(lái)說(shuō)，怎么樣在現(xiàn)有條件下把食品安全管好恐怕才是最要緊的，從這個(gè)意義上說(shuō)，不折騰才是真初衷，食品安全才是真初衷。    2013年，***明確提出大部制改革，但核心卻要組建食藥監(jiān)總局，而各地卻開(kāi)啟了的“三合一”模式，即工商、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)交由一個(gè)部門(mén)管轄。不過(guò)，隨著大部制改革的遇冷，食藥監(jiān)體制改革也未能順利推行。如今，食藥監(jiān)體制改革風(fēng)聲再起，按**副總理的說(shuō)法，7月上旬要完成調(diào)研，爭(zhēng)取拿出辦法。究竟是“三合一”還是***設(shè)立食藥監(jiān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，屆時(shí)或可見(jiàn)分曉。

    國(guó)家食藥總局畢總局長(zhǎng)最近很忙，上半年全國(guó)人大委員會(huì)組織的《食品安全法》執(zhí)法檢查剛結(jié)束，便馬不停蹄地赴各地調(diào)研食藥監(jiān)管體制改革問(wèn)題。

    7月6日，國(guó)家食藥總局官網(wǎng)上刊發(fā)一則標(biāo)題為《畢井泉在河北調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)不忘初心 繼續(xù)前進(jìn) 加快完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品監(jiān)管體制》新聞。新聞中，畢總局長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)，完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)，是**、***的重大決策部署，是落實(shí)“四個(gè)最嚴(yán)”要求的重要制度和組織保障，也是加強(qiáng)食品藥品監(jiān)管工作的重要標(biāo)志。各地情況千差萬(wàn)別，要鼓勵(lì)地方結(jié)合實(shí)際大膽探索。但任何形式的探索，都必須堅(jiān)持黨的十八屆三中全會(huì)決定和***關(guān)于地方食品藥品監(jiān)管體制改革的要求不動(dòng)搖，不忘加強(qiáng)食品藥品監(jiān)管工作的改革初衷。要落實(shí)整合職能、組建機(jī)構(gòu)、劃轉(zhuǎn)充實(shí)人員編制、設(shè)立派出機(jī)構(gòu)的規(guī)定，保證基層有責(zé)任、有崗位、有人員、有手段履行好日常檢查和產(chǎn)品抽檢職責(zé)。

    畢局長(zhǎng)的話可以追溯到中央的兩個(gè)文件：一個(gè)是黨的十八屆三中全會(huì)《**中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)食藥安全的要求“完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立最嚴(yán)格的覆蓋全過(guò)程的監(jiān)管制度，建立食品原產(chǎn)地可追溯制度和質(zhì)量標(biāo)識(shí)制度，保障食品藥品安全。”另一個(gè)是***于2013年3月10日下發(fā)《***機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》以及隨后下發(fā)的國(guó)發(fā)[2013]18號(hào)文件《***關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見(jiàn)》。在這兩份文件里，明確提出“國(guó)家組建中華人民共和國(guó)成立家食品藥品監(jiān)督管理總局，對(duì)食品藥品實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督管理”,同時(shí)要求地方“在整合原食品藥品監(jiān)管、工商、質(zhì)監(jiān)部門(mén)現(xiàn)有食品藥品監(jiān)管力量基礎(chǔ)上，建立食品藥品監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)”.誠(chéng)如斯言，那么畢總局長(zhǎng)的態(tài)度昭然若揭，那便是要否定“三合一”,單獨(dú)設(shè)立食藥監(jiān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

    畢總局長(zhǎng)的態(tài)度雖然很明確，但最總是否能為中央所采納呢？這就涉及此番改革所牽涉的國(guó)家食藥總局、工商總局和質(zhì)監(jiān)總局三家的博弈以及對(duì)中央的意圖了。

    此外，**委員長(zhǎng)曾親自帶隊(duì)進(jìn)行了貫徹實(shí)施《食品安全法》執(zhí)法大檢查，向常委會(huì)提交報(bào)告指出：部分市縣將新組建的食品藥品監(jiān)管部門(mén)與工商、質(zhì)監(jiān)、物價(jià)等部門(mén)合并為“多合一”的市場(chǎng)監(jiān)管局……有些地方弱化了食品安全監(jiān)管職能……上級(jí)多頭部署，下級(jí)疲于應(yīng)付，存在不協(xié)調(diào)等情況。同時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)名稱(chēng)標(biāo)識(shí)不統(tǒng)一、執(zhí)法依據(jù)不統(tǒng)一、執(zhí)法程序不統(tǒng)一、法律文書(shū)不統(tǒng)一等問(wèn)題影響了法律實(shí)施效果。隨后，人大常委會(huì)還就食品安全問(wèn)題專(zhuān)題質(zhì)詢(xún)了***。

    此后，**機(jī)關(guān)報(bào)《人民日?qǐng)?bào)》在7月6日評(píng)論版刊文指出，有的省市提出工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)“三合一”的改革方案，但相關(guān)部門(mén)希望保留基層的“腿”和陣地。這些言論和舉措某種程度上也釋放著決策層的信號(hào)。很顯然，高層對(duì)目前的“三合一”、“多合一”的現(xiàn)狀是不滿意的。

    那么，對(duì)于目前基層食藥監(jiān)“三合一”模式，三家總局的態(tài)度如何呢？坊間的看法是國(guó)家食藥總局?jǐn)y***食藥體制改革頂層設(shè)計(jì)文件之威，要求各地保持食藥監(jiān)管體制的***性和系統(tǒng)性；國(guó)家質(zhì)檢總局糾結(jié)于機(jī)構(gòu)中是否有“質(zhì)量”二字；工商總局堅(jiān)定支持，不僅沒(méi)有要求市場(chǎng)監(jiān)管局加掛工商局的牌子，也沒(méi)有要求市場(chǎng)監(jiān)管局的名稱(chēng)必須有“工商”字樣，反倒是把自己轄下的“中國(guó)工商行政管理學(xué)會(huì)”更名為“中國(guó)市場(chǎng)監(jiān)督管理學(xué)會(huì)”.

    三家總局會(huì)有如此態(tài)度源于三家總局的歷史沿革和發(fā)展?fàn)顟B(tài)。在三家總局中，工商、質(zhì)監(jiān)歷史最久，**后就有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置。在地方**機(jī)構(gòu)改革中，各地成立質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局，實(shí)行省級(jí)以下垂直管理。工商部門(mén)一直活躍在經(jīng)濟(jì)發(fā)展最前沿，是三個(gè)部門(mén)中公務(wù)員最多、機(jī)構(gòu)最全、辦公設(shè)備最完整、制服和執(zhí)法程序、執(zhí)法文書(shū)最統(tǒng)一的部門(mén)。而目前的國(guó)家食藥總局其前身是1998在國(guó)家醫(yī)藥行政部門(mén)和藥政部門(mén)的基礎(chǔ)上組建***直屬機(jī)構(gòu)國(guó)家藥品監(jiān)督管理局。2003年，在原有基礎(chǔ)上組中華人民共和國(guó)成立家食品藥品監(jiān)督管理局，除原職能處，并負(fù)責(zé)食品、保健品、化妝品的管理。2008年，根據(jù)《***機(jī)構(gòu)改革方案》，由衛(wèi)計(jì)委管理。2013年，根據(jù)國(guó)發(fā)[2013]18號(hào)文件組建成為現(xiàn)有的國(guó)家食藥總局，是目前三局中人數(shù)最少的。

    從歷史格局來(lái)看，質(zhì)監(jiān)和工商都是大局，一直以來(lái)都是***的直屬機(jī)構(gòu)，因?yàn)槭称钒踩珕?wèn)題越走越近。食藥總局是新設(shè)機(jī)構(gòu)，半路出家，脫胎原來(lái)的衛(wèi)計(jì)委，職能、機(jī)構(gòu)和人員都很不完備。在2007年，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局首任局長(zhǎng)**因嚴(yán)重瀆職被判處**。雖然在食品安全問(wèn)題上，三局誰(shuí)都沒(méi)有資格說(shuō)自己專(zhuān)業(yè)，在以前分段式管理的時(shí)候，生產(chǎn)環(huán)節(jié)是質(zhì)監(jiān)、流通環(huán)節(jié)是工商、消費(fèi)環(huán)節(jié)是衛(wèi)生。在統(tǒng)一性方面，質(zhì)監(jiān)和工商卻顯然更有優(yōu)勢(shì)，尤以工商為甚，質(zhì)監(jiān)對(duì)市場(chǎng)并不熟悉，工商長(zhǎng)期活躍在市場(chǎng)前沿，而且擁有遍布鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的“腿”和陣地，力量更強(qiáng)大。

    而食藥總局就不一樣了，如果“三合一”,那么按照統(tǒng)一權(quán)威的要求，最終食藥總局將會(huì)落得合并的結(jié)局。就算總局保留著，底下基層也會(huì)被原先工商、質(zhì)把持，政令難以暢通，加上現(xiàn)在屬地管理體制，食藥總局的聲音就會(huì)被越來(lái)越弱化，而如果***設(shè)立，效果會(huì)絕然相反，所以，畢總局長(zhǎng)的態(tài)度不難理解。

    畢總局長(zhǎng)一番苦心，有理有據(jù)、合情合理，大有為高層所采納并加以推行之勢(shì)，但是事情沒(méi)那么簡(jiǎn)單，要是一切都有如當(dāng)初，為何還有今天的局面呢？食藥監(jiān)改革的走向究竟如何，我們將拭目以待。

    此前，清華大學(xué)公共管理學(xué)院葉嵐博士的一項(xiàng)研究指出：“綜觀各國(guó)，市場(chǎng)監(jiān)管體系可以統(tǒng)一，但食品藥品監(jiān)管一直是典型的專(zhuān)項(xiàng)職能，很少被合并和切割。如美國(guó)，有專(zhuān)門(mén)的食品藥品監(jiān)管局（FDA），也有監(jiān)管一般市場(chǎng)秩序的聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（FTC）。而英國(guó)則專(zhuān)設(shè)藥品和健康產(chǎn)品管理局（MHRA）；日本則由厚生勞動(dòng)省監(jiān)管除農(nóng)產(chǎn)品之外的食品安全。”

    關(guān)注食藥改革的國(guó)家行政學(xué)院副教授胡穎廉說(shuō)：“市場(chǎng)監(jiān)管的對(duì)象是各類(lèi)市場(chǎng)主體的*行為，目的是維護(hù)市場(chǎng)秩序；食藥監(jiān)管的對(duì)象是特定產(chǎn)品的質(zhì)量安全，屬于公共安全范疇，兩者的定位截然不同。”

    不過(guò)，南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院教授宋華琳認(rèn)為，也不能簡(jiǎn)單以食藥監(jiān)局單獨(dú)設(shè)立與否作為衡量監(jiān)管成效的標(biāo)志。統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管有利于不同領(lǐng)域市場(chǎng)監(jiān)管的相互學(xué)習(xí)，如果運(yùn)行得好，可以充實(shí)基層監(jiān)管力量，增加食品藥品監(jiān)管資源特別是基層監(jiān)管資源，推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，減少監(jiān)管協(xié)調(diào)成本。

    其實(shí)，不管是現(xiàn)在提出的食藥局單獨(dú)分設(shè)，還是當(dāng)初“三合一”在多地的推行，恐怕拋開(kāi)面上的頂層依據(jù)之外，誰(shuí)都沒(méi)有資格說(shuō)自己動(dòng)機(jī)比其他人更高尚。改革的實(shí)質(zhì)就是利益的再調(diào)整和再分配，它不僅需要科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，更需要一竿子插到底抓落實(shí)的決心和韌勁，需要各級(jí)官員居于公心的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)。改革不需要扯食品安全究竟是“公共安全”還是“市場(chǎng)監(jiān)管”這樣的專(zhuān)業(yè)，也不需要挾紅頭文件渲染情懷和初衷，改革需要的實(shí)實(shí)在在的謀事干事，對(duì)于廣大基層干部和老百姓來(lái)說(shuō)，怎么樣在現(xiàn)有條件下把食品安全管好恐怕才是最要緊的，從這個(gè)意義上說(shuō)，不折騰才是真初衷，食品安全才是真初衷。    2013年，***明確提出大部制改革，但核心卻要組建食藥監(jiān)總局，而各地卻開(kāi)啟了的“三合一”模式，即工商、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)交由一個(gè)部門(mén)管轄。不過(guò)，隨著大部制改革的遇冷，食藥監(jiān)體制改革也未能順利推行。如今，食藥監(jiān)體制改革風(fēng)聲再起，按**副總理的說(shuō)法，7月上旬要完成調(diào)研，爭(zhēng)取拿出辦法。究竟是“三合一”還是***設(shè)立食藥監(jiān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，屆時(shí)或可見(jiàn)分曉。

    國(guó)家食藥總局畢總局長(zhǎng)最近很忙，上半年全國(guó)人大委員會(huì)組織的《食品安全法》執(zhí)法檢查剛結(jié)束，便馬不停蹄地赴各地調(diào)研食藥監(jiān)管體制改革問(wèn)題。

    7月6日，國(guó)家食藥總局官網(wǎng)上刊發(fā)一則標(biāo)題為《畢井泉在河北調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)不忘初心 繼續(xù)前進(jìn) 加快完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品監(jiān)管體制》新聞。新聞中，畢總局長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)，完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)，是**、***的重大決策部署，是落實(shí)“四個(gè)最嚴(yán)”要求的重要制度和組織保障，也是加強(qiáng)食品藥品監(jiān)管工作的重要標(biāo)志。各地情況千差萬(wàn)別，要鼓勵(lì)地方結(jié)合實(shí)際大膽探索。但任何形式的探索，都必須堅(jiān)持黨的十八屆三中全會(huì)決定和***關(guān)于地方食品藥品監(jiān)管體制改革的要求不動(dòng)搖，不忘加強(qiáng)食品藥品監(jiān)管工作的改革初衷。要落實(shí)整合職能、組建機(jī)構(gòu)、劃轉(zhuǎn)充實(shí)人員編制、設(shè)立派出機(jī)構(gòu)的規(guī)定，保證基層有責(zé)任、有崗位、有人員、有手段履行好日常檢查和產(chǎn)品抽檢職責(zé)。

    畢局長(zhǎng)的話可以追溯到中央的兩個(gè)文件：一個(gè)是黨的十八屆三中全會(huì)《**中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)食藥安全的要求“完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立最嚴(yán)格的覆蓋全過(guò)程的監(jiān)管制度，建立食品原產(chǎn)地可追溯制度和質(zhì)量標(biāo)識(shí)制度，保障食品藥品安全。”另一個(gè)是***于2013年3月10日下發(fā)《***機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》以及隨后下發(fā)的國(guó)發(fā)[2013]18號(hào)文件《***關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見(jiàn)》。在這兩份文件里，明確提出“國(guó)家組建中華人民共和國(guó)成立家食品藥品監(jiān)督管理總局，對(duì)食品藥品實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督管理”,同時(shí)要求地方“在整合原食品藥品監(jiān)管、工商、質(zhì)監(jiān)部門(mén)現(xiàn)有食品藥品監(jiān)管力量基礎(chǔ)上，建立食品藥品監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)”.誠(chéng)如斯言，那么畢總局長(zhǎng)的態(tài)度昭然若揭，那便是要否定“三合一”,單獨(dú)設(shè)立食藥監(jiān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

    畢總局長(zhǎng)的態(tài)度雖然很明確，但最總是否能為中央所采納呢？這就涉及此番改革所牽涉的國(guó)家食藥總局、工商總局和質(zhì)監(jiān)總局三家的博弈以及對(duì)中央的意圖了。

    此外，**委員長(zhǎng)曾親自帶隊(duì)進(jìn)行了貫徹實(shí)施《食品安全法》執(zhí)法大檢查，向常委會(huì)提交報(bào)告指出：部分市縣將新組建的食品藥品監(jiān)管部門(mén)與工商、質(zhì)監(jiān)、物價(jià)等部門(mén)合并為“多合一”的市場(chǎng)監(jiān)管局……有些地方弱化了食品安全監(jiān)管職能……上級(jí)多頭部署，下級(jí)疲于應(yīng)付，存在不協(xié)調(diào)等情況。同時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)名稱(chēng)標(biāo)識(shí)不統(tǒng)一、執(zhí)法依據(jù)不統(tǒng)一、執(zhí)法程序不統(tǒng)一、法律文書(shū)不統(tǒng)一等問(wèn)題影響了法律實(shí)施效果。隨后，人大常委會(huì)還就食品安全問(wèn)題專(zhuān)題質(zhì)詢(xún)了***。

    此后，**機(jī)關(guān)報(bào)《人民日?qǐng)?bào)》在7月6日評(píng)論版刊文指出，有的省市提出工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)“三合一”的改革方案，但相關(guān)部門(mén)希望保留基層的“腿”和陣地。這些言論和舉措某種程度上也釋放著決策層的信號(hào)。很顯然，高層對(duì)目前的“三合一”、“多合一”的現(xiàn)狀是不滿意的。

    那么，對(duì)于目前基層食藥監(jiān)“三合一”模式，三家總局的態(tài)度如何呢？坊間的看法是國(guó)家食藥總局?jǐn)y***食藥體制改革頂層設(shè)計(jì)文件之威，要求各地保持食藥監(jiān)管體制的***性和系統(tǒng)性；國(guó)家質(zhì)檢總局糾結(jié)于機(jī)構(gòu)中是否有“質(zhì)量”二字；工商總局堅(jiān)定支持，不僅沒(méi)有要求市場(chǎng)監(jiān)管局加掛工商局的牌子，也沒(méi)有要求市場(chǎng)監(jiān)管局的名稱(chēng)必須有“工商”字樣，反倒是把自己轄下的“中國(guó)工商行政管理學(xué)會(huì)”更名為“中國(guó)市場(chǎng)監(jiān)督管理學(xué)會(huì)”.

    三家總局會(huì)有如此態(tài)度源于三家總局的歷史沿革和發(fā)展?fàn)顟B(tài)。在三家總局中，工商、質(zhì)監(jiān)歷史最久，**后就有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置。在地方**機(jī)構(gòu)改革中，各地成立質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局，實(shí)行省級(jí)以下垂直管理。工商部門(mén)一直活躍在經(jīng)濟(jì)發(fā)展最前沿，是三個(gè)部門(mén)中公務(wù)員最多、機(jī)構(gòu)最全、辦公設(shè)備最完整、制服和執(zhí)法程序、執(zhí)法文書(shū)最統(tǒng)一的部門(mén)。而目前的國(guó)家食藥總局其前身是1998在國(guó)家醫(yī)藥行政部門(mén)和藥政部門(mén)的基礎(chǔ)上組建***直屬機(jī)構(gòu)國(guó)家藥品監(jiān)督管理局。2003年，在原有基礎(chǔ)上組中華人民共和國(guó)成立家食品藥品監(jiān)督管理局，除原職能處，并負(fù)責(zé)食品、保健品、化妝品的管理。2008年，根據(jù)《***機(jī)構(gòu)改革方案》，由衛(wèi)計(jì)委管理。2013年，根據(jù)國(guó)發(fā)[2013]18號(hào)文件組建成為現(xiàn)有的國(guó)家食藥總局，是目前三局中人數(shù)最少的。

    從歷史格局來(lái)看，質(zhì)監(jiān)和工商都是大局，一直以來(lái)都是***的直屬機(jī)構(gòu)，因?yàn)槭称钒踩珕?wèn)題越走越近。食藥總局是新設(shè)機(jī)構(gòu)，半路出家，脫胎原來(lái)的衛(wèi)計(jì)委，職能、機(jī)構(gòu)和人員都很不完備。在2007年，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局首任局長(zhǎng)**因嚴(yán)重瀆職被判處**。雖然在食品安全問(wèn)題上，三局誰(shuí)都沒(méi)有資格說(shuō)自己專(zhuān)業(yè)，在以前分段式管理的時(shí)候，生產(chǎn)環(huán)節(jié)是質(zhì)監(jiān)、流通環(huán)節(jié)是工商、消費(fèi)環(huán)節(jié)是衛(wèi)生。在統(tǒng)一性方面，質(zhì)監(jiān)和工商卻顯然更有優(yōu)勢(shì)，尤以工商為甚，質(zhì)監(jiān)對(duì)市場(chǎng)并不熟悉，工商長(zhǎng)期活躍在市場(chǎng)前沿，而且擁有遍布鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的“腿”和陣地，力量更強(qiáng)大。

    而食藥總局就不一樣了，如果“三合一”,那么按照統(tǒng)一權(quán)威的要求，最終食藥總局將會(huì)落得合并的結(jié)局。就算總局保留著，底下基層也會(huì)被原先工商、質(zhì)把持，政令難以暢通，加上現(xiàn)在屬地管理體制，食藥總局的聲音就會(huì)被越來(lái)越弱化，而如果***設(shè)立，效果會(huì)絕然相反，所以，畢總局長(zhǎng)的態(tài)度不難理解。

    畢總局長(zhǎng)一番苦心，有理有據(jù)、合情合理，大有為高層所采納并加以推行之勢(shì)，但是事情沒(méi)那么簡(jiǎn)單，要是一切都有如當(dāng)初，為何還有今天的局面呢？食藥監(jiān)改革的走向究竟如何，我們將拭目以待。

    此前，清華大學(xué)公共管理學(xué)院葉嵐博士的一項(xiàng)研究指出：“綜觀各國(guó)，市場(chǎng)監(jiān)管體系可以統(tǒng)一，但食品藥品監(jiān)管一直是典型的專(zhuān)項(xiàng)職能，很少被合并和切割。如美國(guó)，有專(zhuān)門(mén)的食品藥品監(jiān)管局（FDA），也有監(jiān)管一般市場(chǎng)秩序的聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（FTC）。而英國(guó)則專(zhuān)設(shè)藥品和健康產(chǎn)品管理局（MHRA）；日本則由厚生勞動(dòng)省監(jiān)管除農(nóng)產(chǎn)品之外的食品安全。”

    關(guān)注食藥改革的國(guó)家行政學(xué)院副教授胡穎廉說(shuō)：“市場(chǎng)監(jiān)管的對(duì)象是各類(lèi)市場(chǎng)主體的*行為，目的是維護(hù)市場(chǎng)秩序；食藥監(jiān)管的對(duì)象是特定產(chǎn)品的質(zhì)量安全，屬于公共安全范疇，兩者的定位截然不同。”

    不過(guò)，南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院教授宋華琳認(rèn)為，也不能簡(jiǎn)單以食藥監(jiān)局單獨(dú)設(shè)立與否作為衡量監(jiān)管成效的標(biāo)志。統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管有利于不同領(lǐng)域市場(chǎng)監(jiān)管的相互學(xué)習(xí)，如果運(yùn)行得好，可以充實(shí)基層監(jiān)管力量，增加食品藥品監(jiān)管資源特別是基層監(jiān)管資源，推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，減少監(jiān)管協(xié)調(diào)成本。

    其實(shí)，不管是現(xiàn)在提出的食藥局單獨(dú)分設(shè)，還是當(dāng)初“三合一”在多地的推行，恐怕拋開(kāi)面上的頂層依據(jù)之外，誰(shuí)都沒(méi)有資格說(shuō)自己動(dòng)機(jī)比其他人更高尚。改革的實(shí)質(zhì)就是利益的再調(diào)整和再分配，它不僅需要科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，更需要一竿子插到底抓落實(shí)的決心和韌勁，需要各級(jí)官員居于公心的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)。改革不需要扯食品安全究竟是“公共安全”還是“市場(chǎng)監(jiān)管”這樣的專(zhuān)業(yè)，也不需要挾紅頭文件渲染情懷和初衷，改革需要的實(shí)實(shí)在在的謀事干事，對(duì)于廣大基層干部和老百姓來(lái)說(shuō)，怎么樣在現(xiàn)有條件下把食品安全管好恐怕才是最要緊的，從這個(gè)意義上說(shuō)，不折騰才是真初衷，食品安全才是真初衷。